粵開證券首席經濟學家、研究院院長：羅志恒

(資料圖片)

研究助理：徐凱舟（16601556276）

山西是中華文明發祥地之一，人文底蘊深厚，自然風光優美，八路軍總部舊址等革命遺址遍布全省，旅游資源極為豐富，有“表里山河”之美譽。作為資源開發利用大省，山西煤炭保有儲量占全國的17.3%，居全國第三位，煤炭（原煤）產量位居全國第一，為全國16個省區市保供煤炭。經歷2012-2016年和2019-2020年兩輪煤炭市場低谷后，山西經濟近年來整體回暖，2022年全省GDP達到2.56萬億元，人均GDP為7.37萬元，在31個省份排名第13，較“十三五”期間大幅進步。

由于“一煤獨大”的產業結構，山西受益于煤炭開采帶來的大量財政收入，但也面臨傳統產業附加值不足、居民收入整體偏低、高新產業發展緩慢等挑戰。總體上，山西財政具有“兩高六低”的鮮明特征：資源稅規模和采礦業貢獻雙高、個稅規模和居民收入雙低、財政對中央貢獻及獲得中央補助雙低、債務規模和債務風險雙低。

1、煤炭開采業是山西的關鍵“財源”，資源稅尤為重要。山西把握住國內煤炭需求劇增的機遇，形成了典型的煤炭經濟，煤炭開采一直是工業領域第一大行業。這也導致了山西財政的“財源”與眾不同。1994年分稅制改革后，各省份地方財政收入普遍以增值稅、營業稅（營改增后取消）、企業所得稅以及房地產相關稅收為主力，資源稅僅占2021年全國地方級稅收收入的2.7%。但是，煤礦業發達的山西獨攬全國20.4%的資源稅，資源稅規模占山西地方稅收收入的23.6%，從體量上看甚至遠高于山西企業所得稅的地方分享收入，資源稅對地方財政穩定發揮了重要作用。

2、山西個稅規模和居民收入較低，一定意義上體現了煤炭的“資源魔咒”。2020年，山西創造的個人所得稅僅占全省創造全部稅收收入的3.4%，遠低于全國平均的7.1%。這也能在山西居民收入上得到印證。2022年，山西居民人均可支配收入排在全國第21位，明顯低于同年人均GDP排位（第13位）。在上述現象背后，或能看到“資源魔咒”的影子：一方面是經過長期開采，優質煤礦逐步耗竭，現有煤礦成本升高、競爭力下降，煤礦業工資提升乏力，明顯低于陜西和內蒙古；另一方面是非煤新興產業發展受到“一煤獨大”擠壓，難以提供更多的高薪崗位。與煤炭開采業的工資掛鉤的全省平均工資也難以提升。

3、山西財政收入對中央貢獻較低，獲得中央補助也較低。山西財政對中央貢獻及獲得中央補助雙低，一定程度上與資源稅比重較大、人口等占比偏少有關。煤炭資源稅收入全部屬于地方財政，意味著山西貢獻的中央財政收入相對偏少。山西擁有36個原國家級貧困縣，占全省縣級區劃比重達到30.8%，該比例在中部地區僅次于湖南，高于東部、東北地區所有省份；雖然山西能夠獲得按照貧困縣計算的財政補貼，但由于不屬于西部地區，無法享受到西部大開發相關的差別化財政轉移支付；山西人口等偏少，按因素法計算的轉移支付也偏少。從凈補助看，2020年山西省收到中央財政的凈補助為1101億元，在23個獲凈補助的省份中位列第19，為中部地區獲凈補助最少的省份，放在西部地區也僅多于重慶和寧夏。

4、山西債務規模和債務風險較低。山西煤炭開采帶來財政收入較多，財政運行較少依賴于一般債，且煤炭產業發展對政府投資及專項債的依賴性較低，同時山西各級政府發行地方債券的意愿并不強，整體債務規模相對較低。2021年山西省地方政府債務余額為5414億元，排在倒數第6位，顯性負債率、廣義負債率也處于全國中下游水平。

一、山西財政體制與稅源結構概況

根據《中國稅務年鑒2021》《山西稅務年鑒2019》分析山西省財政體制和稅源結構，可以得到以下結論：

第一，從一般公共預算收入來看，山西省以下財政體制相對集權，省本級收入留存占到全省財政收入的三成。由于自然資源分布差異，山西省多數地區以煤炭為主導產業，但部分市縣煤炭資源較少，省內發展不平衡，省級財政統籌一定財力推動區域協調發展。具體而言，除特定行業企業外，全省創造的增值稅在中央、省級、市縣的分配比例為50%、15%、35%，企業所得稅和個人所得稅在中央、省級、市縣的分配比例為60%、12%、28%，煤炭資源稅在省級、市縣分配的比例為65%、35%，其余資源稅和環境保護稅在省級、市縣分配的比例為30%、70%，城市建設維護稅、車船使用稅、土地增值稅等其他稅種均歸市縣所有。2017年，將襄垣縣、原平市、介休市、侯馬市、孝義市、永濟市等縣市設為省直管縣財政管理體制改革試點，次年起市級不再參與分享試點縣市的財政收入（2021年底 “山西綜改區”納入省直管縣財政改革試點）。分級次來看，2021年山西省省本級、市本級、區縣及以下一般公共預算收入占比分別為30.4%、23.3%和46.4%。

第二，從一般公共預算支出來看，省本級承擔了全省財政支出的兩成，區縣政府承擔六成支出責任。2021年山西省省本級、市本級、縣級一般公共預算支出占比分別為20.8%、19.8%和59.4%。從支出結構來看，2021年山西省社保、教育、農林水、一般公共服務、城鄉社區、衛生健康支出占比居前，分別為17.6%、15.4%、10.2%、9%、8.7%、8.3%。

第三，從產業結構來看，山西“一煤獨大”特征突出，傳統產業創稅能力較強。山西煤炭產業歷史悠久，東周時期史料已記載山西盛產煤炭，改革開放后山西把握住國內煤炭需求劇增的機遇，形成了典型的煤炭經濟，這也導致了山西財政的“財源”與眾不同。2020年，山西采礦業創造稅收比重達到36.8%，遠高于全國平均水平（3%），制造、批零、房地產、金融、建筑等五個行業創造稅收比重分別達到15.6%、10.2%、8.4%、7.2%、6.4%，六大行業占比接近85%。雖然采礦業占全省GDP不到20%、占全省就業人數不到15%，但創稅能力十分突出，尤其是煤炭開采和洗選業（占采礦業創稅的95%）貢獻了較多的增值稅、企業所得稅、資源稅。而這也導致了山西財政形勢與煤炭市場價格走勢高度相關。2015和2020年煤炭開采PPI同比增速兩度探底，山西一般公共預算收入也出現明顯負增長，而2017、2021年煤炭PPI同比走強，山西一般公共預算收入大幅增長；2022年山西的經濟增長和財政收入增速更是領跑全國。

第四，從稅種來看，山西煤炭帶來的資源稅規模較大，導致地方分享收入占全省創造稅收收入的比重高居全國第2位。2020年山西創造稅收的前5大稅種是增值稅、企業所得稅、資源稅、個稅、消費稅，分別占山西創造稅收收入的46.2%、19.1%、12.5%、3.4%、2.7%。

二、山西財政形勢：財力集中于省會，各地市財政自給能力主要取決于煤炭開采規模

第一，山西財政收入保持在全國中游水平，區域結構呈現省會太原“單極化”態勢。疫情以來，山西省一般公共預算收入明顯提升，2021年規模達到2834.47億元，同比增長23.4%，兩年平均增長9.9%，排全國第14位，較2019年提升3位。分地市看，山西打造“一主三副六市域中心”城鎮化格局。省會太原努力建設產業高地和區域中心城市，一般公共預算收入423.4億元，占全省比重為14.9%；太原都市區內的晉中、省域副中心城市大同、長治、臨汾三市以及呂梁、晉城的一般公共預算收入介于150至250億元之間，忻州、朔州、運城略超100億元，最低的陽泉為56.2億元，11個地市中有6個地市兩年平均增速超10%。分區縣看，一般公共預算收入超過30億元的區縣有4個，分別為晉城的澤州縣、高平市、陽城縣和呂梁的孝義市，有1個縣不足1億元，為呂梁的石樓縣（0.7億元）。

第二，山西整體財政收入質量位居全國中上游，省內分化程度不高。2021年山西稅收收入占一般公共預算收入的比重為73.9%，排在全國第11位。分地市來看，朔州稅收收入比重為85.4%，財政收入質量領先；太原、陽泉、運城、呂梁、長治、臨汾、大同、忻州8個城市介于70%至80%之間；晉中稅收收入比重為69.9%；晉城則由于非稅收入類別中的國有資本經營收入、政府住房基金收入、國有資源有償使用收入等明顯高于周邊城市，稅收收入比重全省最低，僅為56.4%。

第三，山西財政自給能力位列全國上游，各市財政自給能力分化較大，主要取決于煤炭產業規模。2021年山西省財政自給率為56.2%，在31個省份中排名第9位。從地市來看，經濟相對發達的太原財政自給率為67.3%；晉城、長治、呂梁、朔州4個城市煤炭開采規模較大，全市資源稅收入達到20億元以上，財政自給率分別為68.9%、57.7%、57%、56.1%，均超過50%；晉中、大同、陽泉、臨汾作為老牌礦業城市，煤炭開采后續相對乏力，稅收收入不及前述城市，財政自給率介于40%至50%之間；忻州財政收入端與其他城市相差不大，但社保、節能環保、農林水人均財政支出則大幅偏高，導致支出端負擔較重，財政自給率僅為30%；運城農業發達而采礦業占比低，產業創稅能力弱，財政收入端相對吃緊，自給率僅為26.4%。從區縣來看，財政自給率超80%的區縣有6個，分別為孝義市、汾陽市、柳林縣、沁水縣、中陽縣、襄垣縣，多為煤炭產業基地，汾陽憑借“汾酒”亦躋身前列；財政自給率低于15%的區縣有22個，主要集中在大同、忻州和臨汾。

第四，山西政府性基金預算收入處于全國中下游水平，對土地財政依賴度不高。2021年山西省政府性基金收入為980.45億元，位列全國第22位。以政府性基金收入/（政府性基金收入+一般公共預算收入）近似衡量山西全省及各地市對土地財政的依賴程度，山西省依賴程度僅為25.7%，全國排名倒數第5，對土地依賴程度較低。分地市來看，11個地市中除運城土地財政依賴度高達52.6%外，其余城市均低于40%。省會太原作為全省政治、經濟、文化、商貿中心，政府性基金收入263.6億元，相比其他城市遙遙領先，其后是運城、長治，分別為116.5、105.8億元，臨汾、晉中、晉城、大同、忻州介于50至80億元之間，呂梁、朔州、陽泉低于40億元，其中陽泉政府性基金收入僅為17.2億元。

三、山西債務形勢：債務余額總量小，債務風險可控

第一，從總量看，山西地方政府債務余額、負債率均處于全國較低水平，經濟對債務依賴程度及債務風險化解壓力相對較小。2021年山西省地方政府債務余額為5414億元，僅高于甘肅、海南、青海、寧夏、西藏，其中一般債余額為2759億元，專項債余額為2655億元。將地方融資平臺有息債務納入考慮后，以（地方政府債務余額+融資平臺有息債務）/GDP測算地方廣義負債率，山西顯性負債率、廣義負債率分別為24%、51.2%，位列全國第22、第26位，表明相較其他省份，山西省的政府債務和融資平臺有息債務規模均較小，債務風險化解壓力不大。

第二，分區域看，地方債的省本級占比約兩成、太原地方債務規模高于其他地市，城投債七成以上集中在省級平臺。政府債務方面，省本級地方債務規模為1172億元，占全省債務規模的21.6%，太原、晉中、大同、臨汾、呂梁地方政府債務規模較高，分別為799、464、456、454、403億元，合計占到全省債務規模的47.6%，其中太原、晉中、大同主要是前期政府基建投資力度較大，臨汾、呂梁則分別體現為下轄的堯都區、孝義市為償還歷史債務而舉借再融資債券。其余地市的地方債務規模介于200至360億元之間，其中朔州債務余額最低，為213.3億元。從區縣來看，在116個公布數據的區縣中，有2個區縣的地方債務規模高于50億元，分別是臨汾市堯都區（131.4億元）和呂梁的孝義市（79.4億元）。有44個區縣地方政府債務余額低于10億元，其中太原市萬柏林區地方債務僅為0.7億元。城投平臺有息債務方面，山西城投債務主要集中在省級平臺，2021年末山西省省級平臺有息債務規模達到3306億元，占全省的67.4%，各地市中除太原市城投平臺有息負債達823.8億元以外，其余城市最高不超過300億元。

第三，考慮各地經濟發展水平后，各地市顯性負債率均低于30%，債務風險可控。截至2021年末，11個地市按照地方債負債率可劃分為兩個梯隊，太原、長治、晉城、朔州、運城、呂梁屬于債務壓力較小的一個梯隊，顯性負債率介于12%至20%之間，其中晉城最低，為12.6%，大同、陽泉、晉中、忻州、臨汾屬于債務壓力較大的第二個梯隊，負債率介于23%至29%之間，所有地市負債率均低于30%。再考慮城投平臺有息債務，由于山西城投債務集中于省級平臺，各地市廣義負債率也相對較低，長治、朔州、運城、呂梁廣義負債率仍低于20%，其余7個城市介于26%至32%之間，其中太原廣義負債率31.7%，為全省最高。

四、未來怎么辦？

從“十四五”來看，山西經濟社會發展已處于新的歷史關頭。破除“一煤獨大”勢在必行，轉型之路需要爬坡過坎。

需要注意到，山西轉型發展的機遇和挑戰并存，二者甚至是相互交織。例如，能源安全的要求需要實現傳統能源的穩產，但低碳革命則需要傳統能源實現轉型；能源供應的優勢有利于構建現代產業體系，但“一煤獨大”的背景下非煤產業缺乏良好發展土壤；實現居民收入的普遍提升需另辟新路，但地方財政短期內仍有賴于能源產業。在此背景之下，山西的財政轉型更要兼顧多重目標：發展與安全的平衡、改善民生福利和財政可持續性的平衡、抓短期窗口和把握長遠航向的平衡、經濟社會穩定和轉變發展方式的平衡。

展望未來，山西需要在轉型發展上“率先蹚出一條新路來”，落實國家資源型經濟轉型綜改試驗區、黃河流域生態保護、統籌發展與安全等重大戰略，堅定不移推進經濟轉型、民生改善、制度改革以及風險化解，不斷增強發展動力活力。一是大力培育新一代信息技術等戰略性新興產業，構建一流的產業創新生態，挖掘低電價等關鍵要素優勢，打破煤炭“資源魔咒”，力爭在非煤產業中鑄造區域經濟和公共財政新的支柱。二是實施技能富民戰略，聚焦新興產業推進產教融合，培育更多高質量技術人才，逐步擴大中等收入群體及個稅納稅人群體。三是深入推進能源革命，加快煤炭綠色智能安全開采和高效清潔深度利用，建設電力外送基地，同時要合理控制和穩定原煤生產，為全國能源安全及全省財政運行提供有效保障。四是推進省以下財政體制改革，強化預算約束和績效管理，健全長效化的政府債務管理制度。

附錄：

1、山西省經濟及產業概況（圖表1-圖表3）

2、山西省財政體制與稅源結構概況（圖表4-圖表8）

3、山西省市縣一般公共預算收入情況（圖表9-圖表13）

4、山西省市縣一般公共預算支出情況（圖表14-圖表15）

5、山西省市縣政府性基金預算情況（圖表16-圖表17）

6、山西省國有資本經營預算情況（圖表18-圖表19）

7、山西省債務情況（圖表20-圖表22）

1、山西省經濟及產業概況（圖表1-圖表3）

2、山西省財政體制與稅源結構概況（圖表4-圖表8）

3、山西省市縣一般公共預算收入情況（圖表9-圖表13）

4、山西省市縣一般公共預算支出情況（圖表14-圖表15）

5、山西省市縣政府性基金預算情況（圖表16-圖表17）

6、山西省國有資本經營預算情況（圖表18-圖表19）

7、山西省債務情況（圖表20-圖表22）

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鑒于各方反饋《財稅中國系列》較好，希望我們能集結成冊，現計劃近期整理后出版《行走財稅中國：省市縣財政全景》，從體制、形勢到問題，從收入、支出到債務，從經濟結構到稅源結構，從省、市到區縣，共計60萬個節點數據，全面展現我國各省的財政體制、形勢與債務特征。敬請期待，后續相關情況會在公眾號發布。

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