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作者：國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜摇⒅袊斦W會國有資產治理研究專委會副主任委員丁伯康

題：如何重構融資平臺公司與地方政府的關系？

新華財經北京8月29日電在我國目前的經濟發(fā)展環(huán)境和政策形勢下，如何進一步發(fā)揮政府投融資主體——政府融資平臺公司的投融資功能，就需要在投融資體制機制方面進一步深化和完善，要在投融資體制機制上調整就應立足于政府層面，打破行業(yè)界限、部門界限，拋棄小團體的利益，實現(xiàn)融資渠道的開拓創(chuàng)新。從政府角度方面出發(fā)，政府需要像重視國資國企改革一樣，重視政府投融資體制機制的改革和融資平臺公司的資本運作。

地方政府融資平臺公司的風險較大，轉型發(fā)展遇到的困難同樣很大，轉型需要一個較長的過渡時期，需要從根本上解決地方政府融資問題，這涉及財稅改革等深層次問題。地方政府融資平臺公司“去平臺化”的進程并非一蹴而就，根源上還在于加快財稅體制改革。站在地方政府融資平臺公司的角度，需要政府理順財稅體制，在財稅體制改革方面政府可以從以下幾點做出嘗試。

第一，深入研究政府財政與城市建設的關系，在對城市建設進行各項投資時需要從財政角度建立權責發(fā)生的衡量機制，監(jiān)督資金的使用，提高投資資金使用的有效性；

第二，進一步完善財政收支平衡，改善由財政年度平衡帶來的對城建投資性支出缺少長遠考慮的弊病，對未來的城建投資要做一個長遠規(guī)劃；

第三，明確地方政府融資平臺公司與政府財政資金的往來關系以及資金的明確用途和流向，使地方政府融資平臺公司的決策行為與城市發(fā)展的關系更加清晰。在此之上，財稅體制能夠得到進一步理順，政府融資平臺公司的問題和風險將得到自上而下的順暢解決，這都需要財稅體制的有效改革。

優(yōu)化地方政府投融資體制頂層設計

第一，完善城建投融資體制。當前很多地方政府融資平臺公司面臨投資需求擴大和還款任務增加的雙重壓力，而自身又缺乏經營性業(yè)務收入的支撐。因此，僅靠公司自身已無法承擔如此巨大的城市基礎設施投資任務。需要從政府層面，建立以政府融資平臺公司為主導、依托政府財政支持和債務增長的投融資體制，包括投融資決策機制、債務償還機制、投資回報機制等。通過整合城市資源、盤活存量資產等方式，充實注冊資本金，做強地方政府融資平臺公司，建立“借、用、管、還”一體化運行機制，逐步形成政府主導、市場運作、社會參與的多元化投融資格局。

第二，做好城建投融資規(guī)劃。投融資規(guī)劃是從資金統(tǒng)籌使用的角度，對基礎設施的投資、建設、土地開發(fā)及出讓、債務償還、資金籌集、資本運作等時序進行全面規(guī)劃的系統(tǒng)性工程。通過投融資規(guī)劃可以為地方政府和政府融資平臺公司的投融資決策提供參考依據，使政府做到量力而行，使政府融資平臺公司的投資、融資、還款等有章可循。另外，投融資規(guī)劃還可以提高資金使用效率，降低融資成本，通過資本運作策劃，放大存量資產的融資能力，盤活政府存量資產。

存量債務的逐步化解

地方政府融資平臺公司存量債務的化解首先要科學分類政府債務和其他債務，并針對不同類型的債務采取適宜的化解措施，化解融資平臺公司存量債務可以采取以下幾種方式：

第一，債務置換。對平臺公司而言，債務置換可以剝離債務，降低資產負債率。平臺公司債務置換是把平臺公司政府債務中原來短期限、高利率的理財產品、銀行貸款、城投債置換成長期限、低成本的地方政府債券。債務置換的方式主要有兩種：一種是由銀行購買，是地方政府和商業(yè)銀行的正常契約行為；第二種是引入央行，央行通過抵押補充貸款（PSL）或者再貸款給商業(yè)銀行（或政策性銀行）的方式去購買用于置換另一商業(yè)銀行對平臺公司貸款的債券。

第二，債務重構。債務重構主要包括經營性項目債務重構、準公益性項目債務重構和純公益性項目債務重構三個方面。經營性項目債務重構的重點是解決債務期限錯配和融資成本過高的問題。期限錯配主要體現(xiàn)為融資工具如銀行貸款、城投債券等，償還期限一般為3-5年，遠遠低于長達20-30年的建設經營周期，未來需要發(fā)行期限更長的融資工具代替短期債務工具。準公益性項目的債務重構除了發(fā)行期限更長的債務融資工具和通過借新債還舊債的形式解決存量債務償還風險外，還應大力推廣PPP模式，引入社會資本幫助債務重構。對于無收益的純公益性項目債務，除了通過債務置換轉化成期限更長、利率更低的地方政府債券，還可以通過設立基礎設施建設公益產業(yè)基金補充用于存量債務償還的資金。

第三，盤活資產。盤活存量資產是企業(yè)解決流動性不足和融資成本過高的重要手段，對于平臺公司存量債務的還款付息也具有重要意義。平臺公司經過20多年的發(fā)展，因長期投入形成的存量資產占企業(yè)總資產的比重較大，“重建設，輕管理”的經營特點導致平臺公司旗下大量存量資產利用率低、資源浪費嚴重，也限制了平臺公司的流動性和債務償還能力。存量資產的盤活在化解平臺公司存量債務危機方面大有可為。除了傳統(tǒng)的重組、出售、租賃、置換等資產盤活路徑外，近年來資產證券化也成為平臺公司盤活存量資產的重要手段。

第四，混改。混合所有制改革可以通過多元化股東，提高經營效率，這是國資國企改革的重要形式。混合所有制改革對于平臺公司來說，短期能夠通過引入非國有資金緩解償債資金壓力，平臺公司亦可以通過債轉股方式化解債務風險；長期來說，引入非公有制經濟能夠增強企業(yè)競爭力，進一步完善平臺公司產權制度和現(xiàn)代企業(yè)制度，提升平臺公司的市場化運作能力，實現(xiàn)國有資產的保值增值，提升平臺公司的再融資能力。

存量債務化解是新常態(tài)下平臺公司亟待解決的重要問題之一，對于平臺公司防范債務風險、實現(xiàn)平臺轉型都具有重要意義。化解平臺公司存量債務，首要任務是抓緊完成存量債務的清理甄別，將政府債務和企業(yè)債務進行有效的分類和剝離。屬于政府債務的部分，要積極進行債務置換，加速置換節(jié)奏。在債務置換的基礎上，再通過債務重構、資產盤活、混合所有制改革等手段，將平臺公司債務進行相應的化解，確保平臺公司經營的可持續(xù)性。

項目投融資機制的平衡運作

地方政府融資平臺公司長期以來對政府的依賴度比較強，經營性資產比重低，公益性項目占比較高，經營性項目和資源少，專業(yè)化、市場化運作的能力和經驗不足，嚴重制約政府融資平臺公司的長期健康發(fā)展。要實現(xiàn)地方政府融資平臺公司的可持續(xù)融資和可持續(xù)發(fā)展，需要將政府融資平臺公司經營性項目與公益性項目進行風險隔離，適當提高經營性項目的贏利能力和水平。在風險防范上，要注意集約經營，風險隔離，實行“項目的平衡運作”。

對政府新建的公益性項目，爭取政府在政策方面的扶持，同時要注意對這方面的項目風險進行適當隔離。要爭取各種優(yōu)惠政策和相應的資金投入，采取適合該類資產特征的融資方法和手段，如采用ABS（資產證券化）的方式融資，建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及購買服務的方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡。既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”，達到公益性項目的收益平衡。

將盈利性和公益性項目區(qū)別經營，以市場的思路經營管理，從股權比例、激勵機制等方面做出市場化的安排，整合優(yōu)勢資源在盈利性業(yè)務上發(fā)力。對經營性的資產，要通過整合這類資產和資源，深度開發(fā)和利用這種資源，最大限度盤活和利用這部分的資產。對政府與社會資本合作的項目，要建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。

政府投資理念的轉換支撐

2002年以來，我國進入新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，不同于以往“投資造城”“投資基建”的粗放式城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化更加注重城市的公共服務獲取、社會保障供給、公民權利均衡分配等內容，強調以人為本，不斷提升城市價值、提高城市品位、優(yōu)化人居環(huán)境。

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念下，城市運營商與之不謀而合，而城市運營商是在“經營城市”理念下萌發(fā)的新事物。城市擁有各項資源，如土地、基礎設施、自然資源、歷史文化資源等等，將這些資源作為資產進行市場化運作獲取收益，并投入到城市發(fā)展的重點領域，走“以城建城，以城養(yǎng)城，以城興城”的城市自我增值道路，以實現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展最大化，這都是城市運營的主要內容。在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府需要轉變之前計劃經濟下城市建設管理的模式和思維方式，實現(xiàn)城市資產作為公共資產到可經營資產的轉變，實現(xiàn)政府作為城市資產所有者到經營者的轉變。至此，政府應該轉變經營城市的理念，地方政府需在逐漸完善的市場經濟條件下，以經營城市的思路，推進新型城鎮(zhèn)化，地方政府融資平臺公司在政府經營城市理念的轉換下轉型為城市運營商也是一種趨勢。